罗斯
中国引领对抗全球气候变化的战争?
2018/12/21

路盛

2018/12/21

前言:经过4年在省级和市级区域内的试运行,中国在2017年12月正式宣布建立全国碳排放交易体系,引起全球瞩目。这个全国层面的碳市场预计纳入超过30亿吨碳排放,将一举超越欧盟成为全球最大的碳市场,届时碳交易市场所覆盖的全球碳排放份额将达到近15%。本文将从国际气候条约的背景开始,介绍碳定价机制下的碳排放交易和中国全国碳排放交易体系的现状和发展展望。


碳排放交易的国际条约背景

全球气候变暖致使气候问题成为人类面临的主要威胁。温室气体的排放,尤其是大气中二氧化碳含量持续升高,是地球温度持续上升的主要原因。多国气象学家最近在美国《国家科学院学报》上联合发布报告,声称一旦地球温度升高超过2摄氏度,如果碳排放有增无减,地球将离开目前所处的“冰期-间冰期”,进入 “温室地球”时代,在最糟糕的情况下,由于冰川融化将导致海平面上升高达60米,地球上能存活的人类不超过10亿人。

控制碳排放和减缓地球变暖是全球问题,国际社会经过长达25年的积极磋商和讨论,目前已经达成如下三个国际气候条约:

  • 1992年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)

联合国大会在1992年通过的国际公约,是国际社会应对气候变化的基石。

  • 1997年《京都议定书》(Kyoto Protocol)

《联合国气候变化框架公约》的补充条款,2005年生效。历史上首次以法规的形式限制温室气体主要是二氧化碳的排放。

  • 2015年《巴黎协定》(Paris Agreement)

《联合国气候变化框架公约》缔约国达成的第二个具有法律约束力的气候协议,2016年11月生效,所有缔约国的主要目标是将本世纪全球平均气温上升幅度控制在2摄氏度以内,并将全球气温上升控制在前工业化时期水平之上1.5摄氏度以内。

中国加入了上述三个国际条约,并且积极在国内制定了广泛的气候政策,采取措施应对气候变化,尤其是在美国总统特朗普于2017年6月突然宣布退出《巴黎协定》之后,中国与欧盟一起成为该协定最重要的倡导者,成为国际气候变化政策中的领导者。作为最大的发展中国家和碳排放超级大国,中国向国际社会提出了有雄心有担当的减排承诺:

  • 2030年中国单位GDP的二氧化碳排放,比2005下降60%到65%。
  • 2030年非化石能源在总的能源当中的比例,要提升到20%左右。
  • 2030年左右,中国的二氧化碳排放要达到峰值,并且争取尽早达到峰值。
  • 2030年中国森林蓄积量要比2005年增加45亿立方米。


碳定价

对二氧化碳排放定价是目前国际社会普遍采用的应对气候变化的一种重要政策工具。碳定价机制使制造商承担制造活动中碳排放的成本,使碳排放成为商业活动中的可交易商品,实现通过市场杠杆最终减少碳排放的目标。通常,碳定价机制包括两种主要方式,即“碳排放交易”和“碳税”。

碳税,也称作排放税,是对温室气体(主要是碳)按照排放量征收的税,由各国根据实际情况自行制定税种和税率,采取价格干预的方式促使企业采取节能减排措施。

碳排放交易系统(ETS,通常称为“总量控制和交易制度”,包括建立可交易的碳排放交易市场,以及规定允许的碳排放量上限,由市场交易方式确保减排成本最低化,从而鼓励和促进清洁低碳技术的投资、研发和交易。

根据世界银行集团2018年报告,全球已经有51个国家或地区实施和计划实施碳定价机制,其中包括25个碳排放交易体系和26个国家层面的碳税制度。值得一提的是,虽然美国政府退出《巴黎协定》,但是美国很多地方州政府或者很多区域,都在参与和实施碳排放交易或者碳税制度,包括芝加哥气候交易所、区域温室气体减排项目等。另外,中国尚未单独设立碳税,虽然有将其纳入环境税或者资源税的讨论,目前仍然认为基于总量控制的碳排放交易市场是实现碳减排成本最低、效率最明确的市场工具。

碳排放交易

在《京都议定书》框架下,协议国家承诺在一定时期内实现碳排放减排目标,各国再将减排目标分配给国内企业,当某国完成或超额完成减排目标时,可以从拥有超额配额或排放许可证的国家(主要是发展中国家)购买碳排放配额或排放许可证,以完成自己的减排目标。

《京都议定书》对碳排放交易提出三种灵活机制,即清洁发展机制(CDM),联合履行机制(JI),和国际排放权交易机制(IET),其中前两种是基于项目的交易,后一种是基于配额的交易。项目交易市场是指通过实施项目减少温室气体排放而获得减排凭证。配额交易市场是以政策制定者分配给企业的碳排放配额为主要交易对象

清洁发展机制 (CDM)中,发达国家通过提供资金和技术的方式,与发展中国家开展项目合作,通过项目实现“经核证的减排量”。

联合履行机制(JI)则是指一个国家通过项目合作的方式,帮助另一国家以较低成本实现温室气体减排,以使得本国获得项目产生的减排单位。合作双方必须都是在《京都议定书》框架下承担减排指标的国家。

在国际排放权交易机制(IET)中,一个发达国家,将其超额完成减排义务的指标,通过交易转让给其他未完成减排义务的发达国家。合作双方必须都是在《京都议定书》框架下承担减排指标的国家。

目前碳市场呈现区域化发展态势,尚未形成统一的国际碳排放权交易市场。比较大的碳排放权交易市场(ETS)包括,建于2005年的欧盟ETS,其也是全球首个国际排放交易体系;还有区域温室气体倡议(RGGI),覆盖美国东北地区九个州电力行业;加州ETS,覆盖85%的州内排放;以及韩国KETS,涵盖全国三分之二温室气体排放。已设立碳排放交易市场的司法管辖区 GDP占全球比重超过50%,人口占世界人口总数的近三分之一。


中国碳排放交易体系

在《京都议定书》框架下,中国被定义为发展中国家,在2012年之后开始承担碳减排义务,包括建立碳交易市场和限定碳排放。2017年是《巴黎公约》生效的第一年,中国也如期在当年年底正式启动国家层面的碳排放交易体系,以逐步替代省市地区级试点碳交易市场。这是中国政府在积极控制碳排放、履行碳减排承诺进程中的一个重要里程碑。

1. 全国碳排放交易体系

自2013年起,中国陆续建立了七个省市级地区碳排放权交易试点,碳市场交易覆盖钢铁、水泥等多个行业。根据中国碳排放交易网的数据,截至2017年年底,七个试点碳市场累计成交量近2亿吨,成交金额超过40亿元。经过几年的试点运行,中国政府和企业都积攒了碳排放交易的相关经验。

虽然国家层面的碳市场覆盖行业范围也比预期减少,仅限于电力行业,但是按照准入门槛的要求,这个全国碳市场将涵盖几乎所有主要火电企业,包括1700家企业,碳排放总量达到30多亿吨,涵盖了全球10%的化石燃料二氧化碳排放量。中国的全国碳排放交易体系将一举超越欧盟,成为全球最大的碳市场,导致碳市场所覆盖的全球碳排放份额是2005年的三倍。

中国已经开始与欧盟、日本、韩国、加拿大等国家和区域分别讨论在碳减排合作和碳交易市场的融合,下图展示了包括中国碳交易市场的全球气体碳交易领域的对话和合作状态。

2018年全球碳交易领域的链接和合作状况

2. 全国碳市场发展路径图

中国的全国碳市场建设将分为三个阶段,即,基础建设期、模拟运行期和深化完善期。在理想状况下,预计直到2020前后启动配额现货交易,并且交易仅以履约为目的。届时,也将是中国向国际社会实现碳减排比2005年时水平降低40%至45%承诺的履约期。

全国碳市场发展路径图

3. 碳排放配额

中国已经完成“全国碳排放权交易市场总量和配额分配方案”的初稿,但是尚未公布实施。根据欧盟和国际上其他碳市场的经验,碳市场成功或失败的根本原因都和碳排放总量设定不合理有关。碳配额分配方式也是影响碳市场是否成果的关键因素。常见的配额分配方法有两种,有偿分配法(拍卖)和免费分配法(如下图所示)。

从国内七个省市的试点实践看,除了各省设定地方碳减排目标外,全国碳排放体系建设初期,非常可能采用对电力企业全部免费分配或绝大部分配额免费分配,之后不断增加拍卖在配额分配中的比重,以实现经济增长和碳减排的双重需求。

4. 发展展望

电力行业二氧化碳排放量约占全国能源消耗二氧化碳排放量的30-40%左右。全国碳市场的建立,从短期看,不会对电力行业造成过多成本压力,并且由于中国电价并未完全市场化,碳交易也不会直接传导到最终用户。从长期看,对电力企业控制碳排放及降低碳减排成本的作用会逐渐发挥出来,最大的受益方将是低排放、相对清洁的能源企业,以及进行节能减排的高能源载体企业,最终促进清洁能源的发展。

从电力行业开始,中国的政策将逐步建立约束全行业覆盖的全国碳排放交易体系,以履行中国应对气候变化的国际承诺,实现国内约束性的碳减排目标。

据英国东英吉利大学(UEA)的调查显示,截止2016年,中国温室气体排放量连降三年,二氧化碳排放量开始呈现平稳状态,反映出中国在治理污染方面的决心和付出的努力。

国际碳行动伙伴组织(ICAP)联合主席、荷兰排放管理局主任Marc Allessie表示,“我们相信,碳市场会为《巴黎协定》下实施国家承诺提供最具有成本效益的工具。”

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